财政支出预算绩效管理的过程控制：预算绩效运行监控

南京卓远推出“绩效管理专栏”。首先，从重新认识PPP项目绩效管理开始，对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理的发展脉络进行合并梳理，重新理解PPP项目绩效管理的在PPP发展中的意义；然后，对PPP项目绩效管理实施、应用、应对等方面，对PPP项目绩效管理进行全方位的实践解析；最后，再从PPP项目绩效管理的实践回溯，对进一步完善全面预算管理实践方面的问题进行综合分析，使对绩效管理的认识形成闭环。

整个专栏分为四大模块，争取用12-15篇左右的文章建立对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理关系新的认知，并对具体实践提出有益的卓远建议。

文章选读：

绩效监控的基本要素通常涉及绩效监控的对象、绩效监控职责划分、绩效监控时点、监控内容和方式、结果应用等方面。

全文4205字 | 阅读约10分钟

来源：南京卓远

作者：基础设施投融资部

财政支出预算绩效管理的过程控制：预算绩效运行监控

预算绩效运行监控（以下简称“绩效监控”）是全面实施预算绩效管理的关键一环，在连接预算目标管理与预算绩效评价方面起到了很好的“桥梁”作用；全面实施绩效监控，在财政资金支出过程中进行实时监测及预警，为财政支出预算按照既定目标与轨道执行提供了有力保障。2019年7月份，为进一步提高绩效监控工作的规范性和系统性，财政部专门发布《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，为各地方进行实践探索提供了一个有益的参考依据，随着全面实施预算绩效管理在全国范围内的深入推进，绩效监控越来越成为预算绩效管理闭环系统中必不可少的关键环节。

一、绩效监控的特点

按现行一般理解，绩效监控主要指在预算执行过程中，财政部门、预算部门（单位）依照职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动。绩效监控的雏形最早来源于2004年起国内多个地方实践中实施的预算执行动态监控工作，对此中央也在2009年及2015年分别发布《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》（财库〔2009〕70号）、《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》（财库[2015]73号）加以指导。但当时的预算执行动态监控机制主要关注点在于财政支出是否合规、进度是否及时方面，与现行绩效监控的内涵相比已相距甚远。在全面实施预算绩效管理的新时代，绩效监控表现出以下特点。

（一）“双监控”

“双监控”是新时代绩效监控内涵发展的一个亮点。按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），“双监控”主要指在预算执行过程中对绩效目标实现程度和预算执行进度实行的“双监控”，尤其强调要确保绩效目标如期保质保量实现。其关系图如下：

图1 “双监控”示意图

（二）动态化

与事后评价强调结果导向不同，绩效监控属于过程管理，需依赖线上、线下相关资料和数据分析，进行动态、连续性的监控、不仅要看花了多少钱，也要关注做了多少事；同时，实行全过程、全方位的绩效监控，能够实时控制，及时纠偏，保证预算执行与绩效目标的一致性。绩效监控的动态化结果，也为后续的事后评价提供了可靠的事实前提。

（三）信息化

信息化是绩效监控赖以开展的基础之一。以实践情况看，很多地方都实现了线上监控布局，运用“互联网+”思维，通过大数据共享方式，充分利用地方公共财政一体化平台开展绩效监控，不断提高系统预警能力和分析水平，实现预算绩效运行情况的即时智能预警、综合分析等功能目标。以佛山市为例，其以一体化平台为基础开发了绩效监控内部系统和绩效监控外网系统，促进了内外部绩效监控相融合。

（四）实践先行

不同于一般制度“立法先行”的设立模式，纵观绩效监控在国内的发展历程，各地一般先行开展实践探索，逐步将实践经验融入绩效监控改革创新之中，时机成熟后再以规范性文件的形式进行固化。因此，对绩效监控的专门规定较少，绩效监控尚存较大的制度设计及创新空间。

二、绩效监控的基本要素

绩效监控的基本要素通常涉及绩效监控的对象、绩效监控职责划分、绩效监控时点、监控内容和方式、结果应用等方面。

（一）绩效监控对象和范围

绩效监控对象和范围在中央层面目前尚无统一强制性规定，主要取决于各地方开展绩效监控的深度和必要性等情况。

参照《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136 号），绩效监控范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目支出，而且强制要求中央部门应对重点政策和重大项目，以及巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控，在此基础上，后期逐步开展部门（单位）整体预算绩效监控。

以地方规定和实践情况看，各地方主要将绩效监控的对象定位于预算部门（单位）所有纳入预算绩效管理，并已设定绩效目标的财政资金。基于全面实施预算绩效管理的要求，所有财政支出均要纳入预算绩效管理，且明确要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，因此以此界定绩效监控对象和范围非常广泛。

（二）绩效监控职责划分

原则上，预算部门（单位）是绩效监控的执行主体，财政部门是绩效监控的监管主体。即由预算部门（单位）牵头负责绩效监控的组织管理工作，对本部门的预算绩效执行进度、执行结果和财务管理负直接责任，并按照要求向财政部门报送绩效监控结果。财政部门负责对预算部门开展的绩效监控进行指导，研究制定相关制度办法，督促绩效监控结果应用，对绩效监控中发现的绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离的情况，及时督促预算部门（单位）采取措施予以纠正，并根据工作需要组织开展重点绩效监控。

（三）绩效监控频次和时点

绩效监控时点的选择主要以预算年度为周期。中央层面确定每年8月集中对中央部门1-7月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析。地方上根据实际开展工作需要，监控频次及时点选择上略有差异，如佛山市每年设置两个监控时点，分别是6月30日和9月30日；河北省每一预算年度分三次实施重点监控，分别于第2-4季度末开展。

（四）绩效监控内容

根据中发〔2018〕34号文，各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。因此，绩效监控的内容主要围绕绩效目标实现程度和预算执行进度确定。结合财预〔2019〕136 号文及地方相关政策，绩效监控内容一般包括：

表1 绩效监控内容

同时，在对上述内容进行监控时，应坚持及时性、合规性和有效性原则，突出重点、各有侧重。其中，及时性监控立足时效，把握花钱的“节奏”，重点关注上年结转资金较大、当年新增预算且前期准备不充分，以及预算执行环境发生重大变化等情况。合规性监控立足规范，保证花钱的合法合规性，重点关注相关预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用预算资金、超标准配置资产等情况。有效性监控立足效果，重点关注项目执行是否与绩效目标一致、执行效果能否达到预期等。

（五）绩效监控方式

绩效监控最为基础却最为有效的手段是目标比较法，即用定量分析和定性分析相结合的方式，将绩效实现情况与预期绩效目标进行比较，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判。

同时，为实现绩效监控全流程持续性管理，在各部门职责划分上可采取预算部门日常监控和财政部门定期监控相结合的方式开展，在保证绩效监控动态化管理的基础上能有所侧重。

其中，针对财政部门定期监控，佛山市进一步创新提出通过自动预警、财政跟踪和专家监控等方式对预算部门（单位）的预算执行情况进行多层次、全方位的绩效跟踪监控。根据佛山市相关政策文件，自动预警主要以分季度资金使用计划的实现程度为触发点，当单位整体支出或项目支出的季度资金支出率达不到预定的资金支出率时，财政管理平台自动向单位发出预警，实现对单位整体支出或项目支出绩效进度的自动动态监控；财政跟踪主要采取电话问询、单位自查资料审核、财政督导相结合的监控方式进行综合监控；专家监控主要由专家通过现场勘查、材料检查、绩效运行信息采集等方式，查找资金使用管理和项目执行过程中的薄弱环节，提出绩效监控意见。

可见，自动预警能保证实时监控，动态化管理，但缺点在于监控内容一般会受限于可量化的单一指标；财政跟踪和专家监控的方式，监控内容更加丰富、全面，且能抓重点，但与自动预警相比，主要还是静态、节点性的，无法实现动态化和自动化管理。因此，实际操作中各种方式需结合使用。

（六）绩效监控结果

结果的具体应用可能涉及以下方面：

1、预算执行参考。财政部门在预算执行过程中要充分参考绩效运行跟踪信息。与绩效评价类似，绩效监控结果可直接作为以后年度预算安排和政策制定的参考，同时，也可作为后期绩效评价的参考依据。

2、预算调整依据。其一，对于因政策变化、突发事件等客观因素导致预算执行进度缓慢或预计无法实现绩效目标的，要本着实事求是的原则，及时按程序调减预算，并同步调整绩效目标。其二，对于绩效监控中发现严重问题的，如预算执行与绩效目标偏离较大、已经或预计造成重大损失浪费或风险等情况，应暂停项目实施，相应按照有关程序调减预算并停止拨付资金，及时纠偏止损。

3、工作考核内容。绩效监控工作情况可作为预算部门（单位）预算绩效管理工作考核的内容。

4、报告通报制度。财政部门建立绩效监控管理报告制度，将年度绩效监控情况纳入向本级人大常委会报告的事项；建立通报制度，向各预算部门（单位）通报绩效监控情况登记表等资料的报送情况。

5、问责依据。对绩效监控过程中发现的财政违法行为，依照《中华人民共和国预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究责任，报送同级政府和有关部门作为行政问责参考依据；发现重大违纪违法问题线索，及时移送纪检监察机关。

三、绩效监控的工作程序

绩效监控的工作程序，以中央部门开展的绩效监控为例，如下图所示。

图2 中央部门绩效监控流程图

各地方在绩效监控工作程序上有一些细化，如根据《广州市本级预算绩效运行跟踪管理暂行办法》（穗财绩〔2017〕11号），广州市本级预算绩效运行跟踪监控流程如下：

图3 广州市本级预算绩效监控流程图

总体来看，预算绩效运行监控均涉及对绩效监控信息的收集、分析，前期准备、具体实施，以及绩效监控结果的应用等方面。绩效监控的工作程序一般与具体采用的绩效监控方式、所选择的绩效监控时点、频次以及绩效监控职责划分等要点结合较为紧密，继而任一要点不同，对绩效监控工作程序的安排均会造成一定影响。因此，具体实施过程中还是要以当地政府出台的相关地方政策为准。