智慧应急助力基层应急治理“最后一公里”

中国管理科学学会X腾讯研究院“智慧应急”研究联合课题组

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，安全发展成为国家发展的重大主题。一方面，党和国家将应急管理置于重要位置，社会舆论对突发事件应对关注度更高，人民群众对幸福感、获得感、安全感的要求更高；另一方面，应急管理涉及的部门多，风险防范涉及行业范围广，突发事件应急响应时间紧、任务重。在风险防范、应急协同、基层应急等方面面临着“痛点”和“堵点”，为突发事件应急管理能力带来严峻挑战。

智慧应急是新发展阶段应急管理创新的希望所在。随着信息技术日新月异的发展，AI、云计算、物联网、大数据等新技术推动应急管理发生深刻变革。应急管理信息化、智慧安监、韧性城市、公众安全应急服务等创新解决方案层出不穷，应急管理工作呈现信息化、智能化、智慧化多层并进、蓬勃发展。《“十四五”国家应急体系规划》指出“到2035全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局”，智慧应急前景广阔。

现状：基层应急能力建设任重道远

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。作为现代城市组成的基本单位，基层同样也是突发事件应急管理的第一响应单元，将智慧应急纳入基层治理有助于构建韧性安全社区。近年来，突发事件的应急管理成为考验基层治理能力的重要体现。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出，要增强乡镇街道的应急管理能力。

当前基层应急管理存在着短板和不足。基层治理与应急管理的融合程度不足，在风险防范、应急处置上“人力少，专业不足、效率低”，很多社区危险源数据难以整合，无法实现信息化辅助预测和实时监控；突发事件的事前及事中的处置能力普遍偏弱，较少使用信息化手段，呈现出数字化治理水平偏低等问题。

农村地区尤为薄弱，受限于经济发展水平和产业空心化，叠加社会关注度有限，其应急能力建设水平相比城市往往更低，面对灾害时损失大、恢复慢，具有较高的脆弱性。尤其是在需要共同富裕政策支持的地区，应急管理的财力、能力、精力、社会基础都不甚给力。

随着信息化技术快速发展，基层应急管理迎来新的契机。面向基层管理和广大公众的各种安全应急工具正在蓬勃发展，例如具有交互性风险沟通的数字地图APP（交通安全）等安全风险防范解决方案；新冠疫情发生以来，各种健康码服务助力社区疫情防控作用明显；部分地区通过社区网格化管理实现通管社区常态事务与应急事务，使基层社区安全风险监控与应急处置有了简单有效的平台。随着企业微信、微信小程序等数字连接平台在应急场景的探索深化，有望进一步打通应急管理的“最后一公里”。

未来智慧应急解决方案将通过搭建智能化的基层应急管理平台，实现高效精准的基层风险点监测预警、应急决策和应急资源协调及响应处置，以数字化、智能化推动基层应急治理，将成为提升基层应急能力和水平的重要手段和发展方向。

案例：企业微信——基层治理的数字化综合平台

在应急救灾与新冠疫情防控中，企业微信通过对社会各界信息数据资源的连接整合与对社会需求的即时响应，在推动应急资源高效组织、社会资源精准匹配、社会力量联动等场景中探索出移动化、数字化路径。

1）河南水灾中的高效应急救援

在河南暴雨的灾情中，企业微信基于与微信互通、即时通信、信息发布与采集、在线协作，为抗洪救援提供了高效组织、线上协同的数字化平台。

河南汛情期间，众多公益组织和救援机构，都利用企业微信来组织志愿者团队、开设求医咨询群，以网络协作的形式，为灾区患者及家属提供高效的应急救援与身心健康恢复支持。

河南暴雨期间，有这样一支生命支援公益组织，他们通过50多个微信群组成的“问诊线上医院”，每日在线咨询服务达200人次。内部用企业微信进行救援分工协作，在线同步实时灾况、即时记录与分发求助信息；对外通过企业微信与微信上的求助者建群来连接救治需求,组织可以第一时间知晓求救信息，提供24小时全天候的线上专业医学指导，必要时帮危重患者联系救援队前往救援。

2）综治微信平台助疫情防控

在应急管理与基层治理融合中，企业微信能够充分发挥以下作用：

一是促进社区居民的便捷参与。企业微信在社区中的应用大大降低了居民获得服务的门槛，用最简便的方法将群众和政府连接起来。基层工作人员通过企业微信添加居民微信，居民借助微信就可以实现与基层社区、服务单位和政府部门的高效联动。使用者无需安装多个APP，也无需太多学习成本，使用体验便捷友好。以宜昌市为例，他们通过企业微信服务着全市各区县的城市社区和乡村居民。不少年长的网格员或村干部都可熟练使用企业微信，高效参与疫情防控。

二是实现多元主体协同参与应急治理。企业微信可以接入众多居民微信群，构建起居民交流、投票、协商互助的自治共治平台。同时，利用微信与企业微信互通群这一链接单元，企业微信可以协助实现各级政府部门、区、街办、社区网格、基层党组织、群团及社会组织、服务业企业、业委会物业公司、公用事业及社区卫生单位等各类组织机构的全方位接入，从而吸纳多元主体共同参与基层应急治理，构建起跨层级跨部门跨行业的应急治理平台。

例如在西安疫情爆发初期，西安市社会工作协会就迅速搭建起基于企业微信等云技术工具的“云社工”平台，“云社工”平台打通了志愿者报名、社区需求征集、物资链接等关键通道，并通过“线上+线下”共同协作的方式开展工作，利用网络发布“西安社群疫情需求信息征集”，根据需求快速有序地为社区精准链接附近的志愿者和物资，成为供需通道的枢纽站。截至2022年1月19日，“云社工”平台共召集社工和志愿者10336名，并发展了5336名志愿者预备队伍，随时准备支援防疫工作。企业微信在发挥“专业社工+志愿者+慈善力量+社会公众”的合力、缓解和控制疫情中起到了不容忽视的作用。

三是实现社区网格的精准管理。企业微信可以将包括社区干部、下沉党员、社区民警、物业经理、业委会成员、社区服务组织、志愿者、供水、电力或燃气管理员等都实名纳入社区网格服务及管理平台，大大助力社区扁平化协同及管理服务效能提升。在疫情防控进入常态化的背景下，网格员用企业微信提供服务，可以在群里发布通知、宣传防疫政策、治安或反诈宣传等，通过签收通知即可了解居民阅读情况，实现网格化的精准管理。例如，湖北宜昌通过企业微信，可以将居民快速连接起来，1.5万名网格员通过7000多个居民群，服务了上百万市民，保障居民上报的问题都能得到及时解决，建立起全民参与的社区治理模式。

四是为基层应急减负，搭建高效集成的应急治理平台。企业微信在连通政务大数据平台、打通部门系统应用的基础上，在前端通过微信帮助政府部门直接触达人民群众，让居民在微信群上实现应急管理多项功能。这在即时响应居民实际需求，助力各级政府尤其是基层政府为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务上有得天独厚的优势。在后端，企业微信通过“通讯+应用”建立健全政务数据共享协调机制，推动各部门高效协同办公，为基层应急人员打通不同渠道应用入口，以智慧应急解决方案帮助打通应急管理“最后一公里”，成为集各类应用、服务和资源于一体的应急治理数字化生态平台。

例如疫情发生后，湖南省张家界市利用企业微信的覆盖能力及多元应用功能，进行了多轮防疫通知，收集居民健康码信息、核酸检测信息，开展居民上报、网格人员上报等防疫工作。基层政务人员可用企业微信政务版把防疫信息第一时间发给居民，建立与居民的实时沟通渠道，线上登记也大大提升了信息统计与汇总效率，并降低了人员接触风险。以综治微信平台为代表的数字化力量在疫情发生后的短短几天时间内，就为张家界织就了一张覆盖全市的信息沟通交流网与基层疫情防控网，极大地促进了全市各项防控措施的全面落实。

启示：通过发挥企业微信和微信连接的互联网工具优势，助力社区（乡村）应急治理体系建设。能够建设集成开放的基层应急服务平台“打通最后一公里”，实现公众和社会多元主体的便捷参与和高效连接，基层应急人员的精准管理和跨部门协同治理，在以数字化支持基层应急治理共同体建设方面提供了独特的解决方案和有效经验。

展望：以智慧应急支撑更有安全感的基层治理

未来，智慧应急解决方案将通过多方面的感知、全方位的联通和全响应的智能化，使社区具有自感知、自预防、自应对突发事件的特性，实现更加快捷、更加安全的社区自治共治。

通过助力社区搭建智能化的应急管理平台，便于获取分散、零碎的信息，完善风险源、地理信息、物资人员等基础信息的采集，建立完整、全面、系统的数据库，为科学决策提供支持和依据，打通信息传播渠道，实现信息共享和交互，消除以人工为主的传统应急管理的弊端，避免传统应急主体力量分散、缺乏联动性的弊端，通过无缝隙链接，实现多主体协同应对突发事件的一致性和协调性。为社区突发事件预防准备、监测预警、响应处置提供机制保障，实现人防和技防相结合的基层智慧应急管理。

同时，“不设防的乡村”也需要智慧应急长远布局。在推进乡村地区应急管理体系建设上，除了加强乡村应急基础设施建设，未来智慧应急解决方案可通过更多地使用大数据、互联网等信息技术手段，赋能乡村地区应急治理、应急指挥与宣传教育等应急场景，长效推动乡村地区的数字化应急基础设施建设。

以上内容节选自中国管理科学学会X腾讯研究院联合出品的《中国智慧应急现状与发展研究报告》

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企业微信案例研究致谢：中共张家界市委政法委员会、宜昌市大数据中心、西安市社会工作协会、卓明灾害信息服务中心

腾讯研究院：《趋势与实践：中国智慧应急现状与发展报告发布｜附报告获取》

腾讯研究院：《协作河南：暴雨中的全民互联网救援》

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