重大公共卫生危机治理中的政策工具组合运用——基于中央层面新冠疫情防控政策的文本分析

作者简介

江亚洲，男，毕业于苏州大学,博士,浙江大学公共管理学院博士后研究员,研究方向: 公共政策、基层社会治理；郁建兴，通讯作者,男,毕业于复旦大学,博士,浙江工商大学教授、校长，浙江大学国家制度研究院首席专家，研究方向: 政府管理与创新、 社会组织与社会治理、医疗卫生体制改革。

文章摘要

公共危机治理中的政策工具类型及其组合运用是重大公共卫生危机治理中的重要议题。本文以中国新冠疫情危机治理为主要研究案例,搜集中央政府层面与疫情危机治理相关政策文本376篇,采用内容分析法对政策文本进行分析研究。研究发现,中央层面对封闭类、混合类、经济响应类和卫生促进类政策工具的组合运用产生了较好的政策效果;政策工具组合中的政策冲突主要发生在封闭类和经济响应类政策工具之间,但它们二者也是相互联系的,而且都需要与其他政策工具配合使用才能有效发挥作用;混合类政策工具在政策工具组合中具有重要协调作用,能减少政策工具的负面效应和多个政策工具间的冲突;卫生促进类政策工具是重大公共卫生危机治理中的核心变量,新的卫生促进类政策工具的使用可能会影响整个政策工具组合。这些发现对于重大公共卫生危机治理中的政策工具组合运用具有重要的理论和现实意义。

关键词：重大公共卫生危机；政策工具组合；新冠疫情危机；内容分析

1. 问题提出

近年来中国屡受重大公共卫生危机的威胁,从2018年的问题疫苗事件到 2019年的非洲猪瘟,再到2020年的新冠疫情。重大公共卫生危机给经济社会带来了严重破坏,如何应对和化解重大公共卫生危机考验着政府的治理水平和治理能力,特别是应急管理能力。中国政府历来重视公共危机管理,中共十九届四中全会更是将公共危机管理提升到了国家制度建构层面,指出要构建"统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾救灾能力"。而在学术界,公共环境、职业健康、精神病学等与公共卫生相关的话题也一直是社会风险和危机研究中的重点内容。在重大公共卫生危机治理过程中,政府的政策选择起到了至关重要的作用,所谓"不在目的而在于手段",而政策实质上就是一系列政策工具的组合使用。因此,重大公共卫生危机治理可以理解为一个如何利用政策工具的过程。

国内对于公共危机管理以及政策工具的研究都比较丰富,但从政策工具角度来研究公共卫生危公机治理的文献却不多,而且相关文献或者在研究方共法上主要依靠理论推演,或者在研究内容上偏向管于对结果的解释,总体来看缺少对危害性大、波及理学范围广、持续时间长的重大公共卫生危机治理的政报策工具进行研究。这对重大公共危机治理的关键主体(政府部门)而言无疑是一个遗憾,特别是像重大公共卫生危机这种关乎全民生命健康的危机治理,相关政策制定还需更加具有针对性的研究支撑。2020年初新冠疫情在武汉大规模爆发,随后全国各省市相继宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应,迅速发展为建国以来我国最大的公共卫生危机,经过2个多月的全民抗疫后才得到基本控制。如今新冠疫情已经在全球范围扩散,截至2020年6月28日,全球确诊病例累计超过1000万,中国的确诊病例只占不到1%,许多国家疫情严峻程度远甚中国。可以看到,中国政府当时的防控政策是非常及时有效的。 那么,中国政府在疫情危机治理中都运用了哪些政策工具?它是如何组合使用的?这种组合随着危机的发展有怎样的变化?中间存在的问题又是什么?对这些问题的回答,一来可以丰富重大公共卫生危机治理中政策工具利用的本土知识,二来对中国其他危机以及其他国家疫情危机的治理具有重要借鉴意义。

2. 重大公共卫生危机治理中的政策

工具组合运用：理论与分析框架

研究重大公共卫生危机治理政策工具的组合运用,要将公共危机管理理论与政策工具理论结合起来。一方面,要探索提炼一种与公共卫生危机管理过程和手段匹配性高的政策工具分类,分析不同类型政策工具的特点及其在公共卫生危机治理中的作用;另一方面,要分阶段去研究重大公共卫生危机治理中政策工具的优化组合情况。根据公共卫生危机各个阶段的特征,构建基于危机不同阶段的政策工具组合运用矩阵。

2.1 重大公共卫生危机治理中的月政策工具分类及其作用

分类是政策工具研究的一个基本问题,从早期国外研究来看,分类方法很多,主要取决于研究者从什么维度出发。如麦克唐奈等发展出主要关注政府干预手段的分类方法,施耐德和英格拉姆则从政策工具旨在修正的行为来对其进行分类。在所有类型研究中接受度最高的是豪利特等在《公共政策研究》一书中提出的将政策工具分为信息性政策工具、经济性政策工具、权威性政策工具和志愿性政策工具,国内对公共危机治理政策工具研究也基本采用了这种分类方法。本文在研究中首先理避免从单一维度对重大公共卫生危机中政策工具进行分类,单一维度分类只会大大降低政策工具选择和运用的研究旨趣。彼得斯曾指出:"传统的政策工具形成了一种等级式的关系,这种关系在当今网格式的结构中已经不再是适当的了。"204另外,公共卫生危机虽属于公共危机的一种,但是它的特殊性同样不可忽视,针对不同领域的政策,应该发展出更具针对性的政策工具分类方法。正如萨拉蒙所说,对具体分类的选择取决于两个因素:"首先,哪些结果是我们特别关注的;其次,我们理论建议的哪些工具维度会影响这些结果。"所以还应该建立对公共卫生危机治理的政策工具分类框架。本文采用Thomas Hale等对疫情防控政策测量指标的分类方法,其利用0xCGRT(The 0xfordC0VID-l9 Government Response Tracker )跟踪了全球主要国家对新冠疫情的政策反应,最后将政府的政策回应归纳为封闭(Containment and Closure)、经济响应( EconomicResponse)、卫生促进(Health Systems)和杂项( Miscellanious )四个主要指标,他们的研究从这四个方面较为全面和客观地总结了全球主要国家的应对政策。从政策工具维度来看,封闭、经济响应、卫生促进等政策工具既具有严格的互斥性,又对公共卫生危机治理有较强的针对性。另外,在中国新冠疫情危机应对过程中,封闭类、经济响应类和卫生促进类政策构成了中国疫情应对的主要政策内容,这些政策是危机治理中民众最为关注的,而且事后证明正是这些政策工具的组合使用使中国的抗疫取得了优异的成绩。基于此,本文将重大公共卫生危机治理的政策工具分为封闭类政策工具、经济响应类政策工具、卫生促进类政策工具和混合类政策工具四种(见表1)。

封闭类政策工具旨在制造直接的社交距离以防止卫生危机的进一步扩散, 常见的有强制隔离、待在家中、关闭学校、商场暂停营业等。封闭类工具在公共卫生危机治理中有效性已经得到验证,在中国新冠疫情爆发早期,人口流动数据可以很好地解释确诊病例的空间分布情况,而国家着手干预人口流动后,这种相关性就下降了。封闭类政策工具的实施有一定的强制性,但相关研究也表明,人们的自我隔离行为不一定全部是政府的干预所致,卫生危机的早期行为和以信息为中心的行为也会带来相当的影响,而且这种政策干预有时候也是通过自愿渠道起作用的。另外,封闭性政策工具会打乱社会经济发展的节奏,只有通过更快速的实施来使政策工具成本最小化。当然,社会封闭与社会隔离本来对人的健康就是不利的,尤其是对于老年人而言,所以应该强调隔离的同时仍然要保持社交和社会联系,强调用物理隔离(Physical Distancing)替代社会隔离(Social Distancing),这样使隔离更容易被接受。

经济响应类政策工具旨在通过经济手段来使重大公共卫生危机的损害最小化,其实也是危机时期政府对市场的一种干预。经济响应类政策工具种类繁多,与财政税收相关的就有补助补贴、税费优惠、资金支持和政府采购等。重大公共卫生危机带来的危害主要分为两方面,对人的身体和心理的冲击以及社会生产消费缩减造成的经济发展停滞。所以,经济响应类政策工具可以分为对公共卫生危机防控的政策工具和降低公共卫生危机对经济影响的政策工具。

对疫情危机的研究表明,经济响应类政策工具使用过程中的政府干预度和响应时滞决定着疫情对经济的影响程度,所以经济政策工具的运用需要政府有较强的收支能力,才能实现有效干预。不过,在有效干预的同时,还应该处理好经济发展与社会发展、当前和长远、中央与地方财力配置、特殊地区与全国范围这几对重要关系。在经济政策工具运用的时滞方面,公共卫生危机短期内政策工具应集中在为受公共卫生危机影响的人们提供必要经济支持以及防止卫生危机造成大量失业和破产的紧急救济措施上,在危机得到遏制后,经济政策工具才转向消费刺激和促进经济复苏。

卫生促进类政策工具主要通过强化医疗卫生技术来减少卫生危机对人的危害。公共卫生危机出现的最初原因就是卫生事件,封闭类政策工具和经济类政策工具都不能彻底消除卫生事件,这只能靠医疗卫生技术,它针对的是重大公共卫生危机中的原生危机,所以在重大公共卫生危机治理中,卫生促进类政策工具是必不可少的。研究表明,与促进公共卫生相关的人才培养、风险沟通与心理健康干预等措施在新冠疫情防控中就起到了非常重要的作用。常见的卫生促进类政策工具有联系人跟踪、紧急医疗保健投资、疫苗投资研发、卫生信息宣传、检测等。封闭类政策工具和经济响应类政策工具主要由政府主导运用,归根到底反映的是政府的强制和财政等硬性能力,而在卫生促进类政策工具的运用过程中,政府虽然也是参与主体之一,但关键在于专业技术的发展程度。相对于前两类政策工具,卫生促进类政策工具的运用成本偏低,而且这类政策工具的副作用小,可以持续运用,产生的效应也是长期性的,能够整体提升对重大公共卫生事件的应对能力。

2.2重大公共卫生危机治理政策工具的组合运用

对政策工具的组合运用存在两种观点:一种观点认为政策工具理论必须是"纯正"的,将不同类型的政策结合起来加以应用是政策失灵的原因之一; 而与此相对的观点认为将政策工具结合起来使用可以避免单一政策工具运用的单向性偏差。但是越来越多的研究表明将不同的政策工具组合使用能达到更好的政策效果。当然,政策工具的有效组合运用需要一定的条件,简单地同时运用数对重大公共卫生危机治理中政策工具组合运用的探讨应该从政策目标开始分析。政策组合可以分为政策目标组合和政策工具组合,政策目标组合旨在应对危机情境,它涉及政治问题,取决于不同目标的权重;而政策工具组合是为了克服治理行为失灵或适应特定市场情况而达成特定目标的过程。重大公共卫生危机最直接的危害是威胁人的生命健康,这是原生危机;但在危机防控过程中的居家隔离和停工停产致使经济活动停滞,导致社会经济危机,这是次生危机。所以重大公共危机治理的目标有化解危机本身和恢复经济发展两个方面。机本身的化解与恢复经济发展这两个政策目标同一个危机情境下产生的,既无法将它们相互又必须承认短期内这两个政策目标是彼此排斥的,所以要探寻同时满足这两个政策目标的最佳政策工具组合模式。政策工具组合模式是随着危机情境的变化而调整的,具体取决于两个主要政策目标的权重变化,即在危机爆发的不同阶段政策两个主要目标的紧急程度。

本文根据对政策工具的分类,构建了重大公共卫生危机治理政策工具组合模型图(见图1),该图展示了在两个主要政策目标下三重主体的四类政策工具组合和互动情况,其中的箭头表示政策工具之间的主要互动效应,实线代表负向效应,虚线代表正向效应。从图1可见,旨在恢复生产生活的经济响应类和封闭类政策工具之间主要存在负向影响效应;封闭类和卫生促进类政策工具之间主要存在正向影响效应;经济类和卫生促进类政策工具之间的影响具有不确定性;另外混合类政策工具和其他政策工具之间的影响效应也是不确定的。当然,第政策工具组合实施过程中的互动并不是两两影响四这么简单,而是多类政策工具之间的复杂联动。以新冠疫情危机为例,停止社会生产活动有助于缓解新冠病毒的传播,代价是付出高昂的经济成本,但如果同时加强病毒检测,用它来补充或者替换部分封闭类政策,则可以进一步降低总体成本。更加具体的研究则在考虑了当地重症监护病房数量等因素后指出:在新冠疫情期间逐步恢复工作也可能挽救许多生命,而且这时候的经济成本仍然是有限可控的,但前提是将死亡人数控制在一定阈值范围内,否则就会造成国内生产总值的极大损失。由此可见,有效的治理在于探索不同政策工具之间最优的组合方式,并且根据当地的情况和危机的演化进行调整。需要说明的是,图1所示重大公共卫生危机政策组合模型假设了政策主体拥有充分的资共源和能力,事实上这是一种理想状态,不同国家或地区的强制执行能力、财政能力、医疗卫生水平等都是有区别的,所以重大公共卫生危机治理中具体的政策组合还要考虑多方因素。另外,危机和风险政策很多时候都涉及到如何处理价值和科学关系的问题,在图1中越往上表示政策工具受价值因素约束性越强,而越往下表示政策工具受科学因素约束性越强。

重大公共卫生危机治理政策工具组合与危机所处的时间段也有重要关联。一方面,时间是影响政策工具组合的一个至关重要维度,政策工具组合的要素、过程和特征会随着时间的推移而发展。另一方面,重大公共卫生危机本身具有不确定性,危机形势和危机治理的主要目标都可能会不断变化。所以,为进一步探讨重大公共卫生危机不同时期的政策工具组合,先要将危机分为不同阶段,本文通过参考危机全过程管理的"四阶段"论,将重大公共卫生危机分为危机潜伏期、危机爆发期、危机调试期和危机消退期四个阶段。在危机的前两个阶段,危机治理的主要目标是遏制和化解危机本身,保障人们的生命健康,这个时期的政策工具组合应以封闭类和卫生促进类为主,配合使用经济相应类和混合类政策工具。到了危机的后两个阶段,危机本身得到了基本控制,主要政策目标转向恢复和发展社会经济,同时防止危机反弹,政策工具组合也应以经济响应类为主,配合使用卫生促进类、封闭类和混合类政策工具。

3. 基于中央层面新冠疫情

防控政策的文本分析

有一个需要说明的问题是,由于疫情首先发生在湖北武汉,所以湖北和武汉市的政策对于中国的疫情防控起到了至关重要的作用。但是湖北省和武汉市的疫情发展对全国而言本身是一个异常现象,而且武汉市的政策也经历了一些曲折。本研究选取中央层面的疫情防控政策作为对象,一方面是中央层面政策具有全国性统一指导作用,也包括对湖北和武汉市的指导作用;另一方面,相比地方性政策而言,中央层面政策更具权威性、连续性和完整性,这些研究资料获取更加便利,研究结论也更有说服力。

3.1 政策文本来源与编码

在中央各部委网站手工搜集中央层面与疫情相关的政策文本,搜索发现中央层面最早的政策在1月20日由国家卫健委发布, 政策文本搜集的截止时间为4月5日,因为此时疫情在国内已经得到了根本控制,中央层面的政策发布连续一周内日均不到一个。最后收集到来自国家卫健委、民政局等64个部门与新冠疫情相关的有效政策文本共计376件。

本文采用内容分析法对政策文本进行分析,内容分析法是对文本材料进行分类,将其简化为更加相关的、容易处理的数据单位,它属于量化分析的一种。本文旨在从政策文本中提炼政策工具,然后对政策工具进行分类和统计,这都可以通过内容分析法来实现。内容分析法的第一步是界定记录单位,即界定待分类文本的基本单位。韦伯分析了内容分析法中常用的六种记录单位:单词、词义、句子、主题、段落、全文。我们认为,对一项政策工具的阐述而言,主题是比较适合的单位。主题作为文本单位包含的元素有:感知者、被感知者或行动者、行动、行动的目的。它跟政策工具所包含的元素大体相当,如顾建光指出,"政策工具是决策者或者实践者实际采用或在潜在意义上可能采用来实现一个以上目标的任何东西。"可见政策工具的基本元素有实践者、目标、行动。确定记录单位之后,接着要定义类目,本文的类目是政策工具类型(四种类型),条目是具体的政策工具。条目先不确定,而是通过开放式编码产生,编码过程严格按照政策工具的要素执行,使它们具有互斥性,同时又保证它具有较高的效度。内容分析的信度有稳定性、可重复性和确定性三种。本文主要从稳定性和可重复性确保信度: 一方面由同一编码员对文本分别按照时间顺序和倒序进行两次编码,避免由于编码员疲劳和认知变化而导致编码不稳定;另一方面,由不同的编码员对文本和编码再次检查和确定,有争议的部分协商讨论解决,以此保证编码具有可重复性。编码完成后,得到条目106条,共计出现786次,部分编码过程见表 2。

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3.2 新冠疫情危机治理政策工具分类统计

编码完成后,可以得到疫情防控政策中所有政策工具的使用及其分类情况,从图2可见,中国新冠疫情危机治理中各类政策工具数量与其使用频次基本保持了相同的比例。各类政策工具的数量和使用频次从高到低依次为经济促进类政策工具、卫生类政策工具、混合类政策工具和封闭类政策工具。由此可见,虽然疫情危机前期的封闭类政策工具是疫情得到控制的关键,但整个疫情危机治理中经济响应类和卫生促进类政策工具是运用最多的。

为了进一步统计疫情危机不同时期政策工具的运用,首先需要对中国疫情进行阶段划分。由于我们着重研究疫情治理的政府政策工具运用,那么阶段划分既要考虑疫情本身发展态势(见图3),更要结合社会的反应和政府的应对节奏。本文综合以上因素将国内疫情危机分为四个阶段:危机潜伏期(2019年12月底一1月21日),这一时期武汉开始出现不明肺炎,但是因为范围小,对它的认识也有限,社会和政府还没有充分关注。危机爆发期(1月21日一2月11日),这一时期每日新增病例不断增加,疫情从武汉扩散到全国,社会高度紧张,从国家到各地纷纷采取紧急措施。危机调试期(2月11日一2月28日),这一时期武汉雷神山医院、火神山医院以及方舱医院相继投人使用,各省开始对口支援湖北,社会的紧张情绪开始缓和,疫情防控进人有序相持阶段。危机消退期(2月28日以后),这时候国内每日新增确诊人数下降到两位数,治愈率不断提高,社会管控放松,复工复产成为工作重点。由于疫情防控是一场持久战,而且具有反复性,这些时间段可能无法反映疫情危机全过程,但这几个阶段却是中央层面政策集中出台的时期,所以对于研究政策工具运用而言,这个划分是有意义的。本文将疫情危机划分为四个阶段,但实际上在1月20日之前中央层面并没有与疫情相关的政等策,这个时候疫情还没有全面爆发,只有武汉市政府有一些政策发布, 这些都不在本文研究范围内。本文对疫情危机中政策工具的统计直接从危机爆发期开始,图4统计了危机不同时期各类政策工具数量和使用频次,从图中可发现危机不同时期各类政策工具组合运用在数量和频次上都存在较大差异。相对而言,危机爆发期的政策工具组合是最为均衡的,其中卫生促进类政策工具占比最多,是主要使用的政策工具;其次是经济类和混合类;封闭类相对少一点。在危机调试期这一政策工具组合发生了较大变化,发展为以经济类和混合类政策工具学为主,卫生类政策工具为辅,封闭类政策工具较少。报危机消退期的政策工具组合又有变化,经济类政策工具几乎占到了一半,卫生类和混合类政策工具作为配合也占了一定的比例,封闭类政策工具占比则非常少。

3.3新冠疫情危机治理政策工具组合运用

图5展示了疫情危机不同时期主要政策工具的组合运用情况,可以看到,疫情治理期间政策工具组合一直在发生变化,其实这都是在特定情境下为实现主要政策目标所做的调整。在危机爆发期,疫情从武汉迅速扩散到全国,每日新增病例不断增 加,各省市相继启动一级响应,社会高度紧张,这时候危机治理政策的主要目标是控制疫情传播。这一时期封闭类政策工具是最关键和核心的政策工具,封闭类政策工具主要用来识别已有病例和防止相互感染,其他政策工具多数是与封闭类政策工具配合使用的。大量社会生产和服务活动停止以后,许多企业以及低收人群体面临更大的生存压力,这时候经济类政策工具中的信贷支持、财政补贴、税费减免为濒临破产的市场主体减轻负担和提供临时资金支持。另外,对因病致贫、没有了收人来源或者生活得不到照料的群体提供紧急社会救助也可以帮助他们渡过难关。不见面服务和相关活动的程序简化等混合类政策工具使得在社会整体封闭的背景下仍可以维持必要的沟通和运转,不至于使社会完全停滞。而社会动员主要表现在动员人们采取防护措施、动员居民配合隔离、动员参与捐款捐物以及动员志愿者直接参与疫情防控,在充分动员的背景之下,人们对于封闭类政策就更容易接受。与封闭类政策工具配合使用的卫生促进类政策工具有防疫物资保障、健康检测、防治方案提供和防控知识普及等,在卫生促进类政策工具的配合支持下, 封闭类政策工具就不再是消极的,这同时也增强了人们的防护能力。

在危机调试期,单日病例增长的峰值已过,武汉雷神山、火神山和方舱医院相继投人使用,各省开始对口支援湖北,社会的紧张情绪开始缓和。从2020年2月9日工业和信息化部发布第一个全面帮助中小企业复工复产政策开始,恢复经济发展受到中央层面越来越多的重视,直至慢慢发展到和疫情防控一起成为这一时期的两个主要政策目标。危机调试期的政策工具组合主要表现为,封闭类政策工具的使用有所减少,其他三类政策工具对封闭类政策工具的配合和支持有所弱化;相反,经济响应类政策工具增多了,而且卫生促进类和混合类政策工具对经济响应类政策工具的支持和配合也更多了。具体来看,混合类政策工具中的简化流程和不见面服务使企业和个人即便是在相对封闭的环境下也能进行一些经济活动,所以这一时期在家办公、远程诊疗、不见面办理等纷纷出现。在卫生促进类政策工具方面,各单位、企业、政府部门、社会团体内部加强了对员工疫情防控知识的培训、制定内部疫情防控方案、配置防疫设备,这些都为恢复经济生产活动增加了保障。更为重要的是,通过大规模开展核酸检查,能够精准地识别病例,将疑似和确诊病例进行隔离观察或治疗,让健康人群回到工作岗位,这样就极大地消除了不确定性,同时提高了封闭类和经济响应类政策工具的效率。

在危机消退期,国内每日新增确诊人数下降到两位数,治愈率不断提高,社会管控放松,受疫情影响的经济生产活动亟待全面恢复,促进经济复苏成为主要政策目标。经济响应类政策工具成为这一时期政策工具组合中最核心的部分,为进一步拉动经济复苏,政府开始了刺激消费行动,复工复产、就业促进、财政补贴等经济类政策工具的使用也得到加强。其他政策工具对经济类政策工具的互动配合也有了一些新变化,混合类政策工具中的不见面服务进一步推广和范围扩大,有力支持了经济类政策工具的使用。封闭类和卫生类政策工具主要通过疫情预防为经济社会活动提供安全的环境,健康信息认证工具的推出打破了疫情防控中的区隔壁垒,风险地区轨迹的自动识别和健康码的互认使防疫手段更加科学和简便,人口流动规模进一步扩大,经济交往更加频繁。健康信息认证和核酸检测等卫生类政策工具精准、高效和便捷,逐渐取代封闭类政策工具在疫情防控中的功能,高成本的封闭类政策工具使用范围越来越小,但在与经济恢复关系不大或者非紧急领域,还维持着相对封闭的状态。

4. 研究结论和启示

本文从已有文献人手,将重大公共卫生危机治理政策工具分为封闭类、混合类、经济响应类和卫生促进类政策工具四种。在公共卫生危机治理中,只有结合各类政策工具的特点和优势,对政策工具进行组合使用,通过利用各类政策工具之间的相互作用和影响,避免单一政策工具失灵,才能产生较好的政策效果。具体而言,政策工具组合的具体安排取决于重大公共卫生危机治理的主要政策目标,也与政府能力和医疗卫生水平等因素有关。由于重大公共卫生危机在不同时期的危机情境是发展变化的,主要政策目标不断调整,因此还应进一步对重大公共卫生危机治理政策工具组合运用进行分阶段讨论。

本文采用内容分析法,对新冠疫情危机治理的中央层面政策工具组合运用分析发现:

(1)中央政府对封闭类、混合类、经济响应类和卫生促进类政策工具的组合运用产生了非常积极的效果,这是中国新冠疫情危机治理取得成功的重要原因。在政策工具组合运用中经济响应类政策工具运用最多最频繁,是整个疫情危机治理中最主要的政策工具。封闭类政策工具虽然总体运用相对不多,但在卫生危机治理中发挥着少数关键作用。

(2)政策工具组合运用中的政策冲突主要发生在封闭类和经济响应类政策工具之间,但二者也是相互联系的。封闭类和经济响应类政策工具都必须要有其他政策工具的配合使用才能产生理想的政策效果。封闭类政策工具需要巨大的社会成本,只有在经济响应类政策工具的配合支持下才能可持续。而经济响应类政策工具唯有落实到增强社会整体卫生防控能力才能真正消除疫情危机,这就需要与卫生促进类政策工具的使用相结合。

(3)混合类政策工具在整个政策工具组合运用中发挥重要的协调作用。混合类政策工具的合理利用往往能够减少甚至是消除其他政策工具运用带来的负面效应,而更有效的混合类政策工具则能够化解多个政策工具同时运用产生的政策冲突,并且将多个政策工具的运用组合统一到主要的政策目标上来。

(4)卫生促进类政策工具针对的是原生危机,它是重大公共卫生危机治理中的核心变量。新的卫生促进类政策工具的运用可能会改变整个卫生危机治理中的政策工具组合,卫生促进类政策工具的发展和运用能使一些政策工具的功能变得不再必要,压缩其他政策工具的使用范围,特别是对封闭类政策工具而言。

本文的理论贡献可能在于:首先,推进了重大公共卫生危机治理中的政策工具分类研究。已有对公共卫生危机治理政策工具分类的研究基本袭用了一般性政策工具的分类方法,忽视了公共卫生危机治理的特征。本研究在已有文献的基础上进一步明确了重大公共卫生危机治理政策工具的四分类法,并论证了四分类法对于公共卫生危机治理的适用性。

其次,本文从政策目标、政策主体和政策工具间关系角度出发,构建了基于四分类法的重大公共卫生危机治理政策工具组合运用分析模型。该模型包含了公共卫生危机治理政策工具的基本结构以及它们之间的互动关联,这为具体的公共危机治理政策工具组合分析提供了可供借鉴的框架。

本文也可能具有一定的政策意义:实现重大公共卫生危机有效治理,需要注重不同阶段公共卫生危机治理目标和多种政策工具互动组合效果之间的匹配性。这要求在重大公共卫生事件发生后,政府要及时组织力量对危机的阶段、各个阶段的特征以及不同阶段的治理目标进行分析研判,然后根据不同阶段的治理目标研究运用不同的政策工具组合方式。简言之,治理过程中要非常注重不同政策工具之间的科学组合,以及不同政策工具组合之间的先后顺序。事实上,从疫情应对的国际比较视野来看,中国疫情危机治理的典型特征在于其阶段性目标明确和政策工具组合运用层次分明。一些西方国家在疫情危机初期封闭性政策工具落实不到位,在疫情危机还未完全控制的时候又过早启动复工复产等经济性政策工具,这种政策执行模式其实打乱了疫情危机的应对步骤,不同危机阶段多种政策目标交叉出现,忽视了主要问题以及政策工具之间的组合衔接和先后次序,拉长了疫情危机治理的周期,这也是一些西方国家疫情治理效果不佳和出现反复性的主要原因。

当然,本文在研究过程中也存在一些不足,就案例来看,新冠疫情危机的爆发时间在中国各省存在一定的不同,由此就使得各省在危机应对阶段和应对工具方面可能也存在差异,本研究从中央层面政策工具人手,将中国的疫情危机治理作为一个整体研究,某种程度上忽略了各省之间的差别。

文章来源 / 《公共管理学报》,2020年9月27日首发

本期编辑 / 小胖师兄

校审：蔡龚涛、王文婕、张璐璐

李玲、苏芮、宇升